Mengenal Keterbukaan Informasi Publik (#4): Membangun Sinergi Penguasa Informasi

Salah satu tantangan penanganan data di Kementerian Agama (Kemenag) adalah lebarnya spektrum pelaksanaan tugas yang tersebar pada ribuan satuan kerja. Selain itu, proses bisnis belum didefinisikan secara utuh dari hulu sampai hilir serta interaksi belum dipetakan secara baik. Hal ini dapat dipastikan berdampak terhadap hasil data dan informasi yang diproduksi. Karena pada dasarnya data dan informasi selalu mengalir di atas proses bisnis. Selain tersebar, parsial, tidak terstandar, rendahnya tingkat interoperabilitas juga kualitas belum memadai.

Dalam konteks Kemenag, ternyata persoalan tata kelola data dan informasi tidak berhenti sampai di sini. Rentang kendali yang sangat jauh pusat daerah menyebabkan aliran sering tersumbat, mandeg, dan tidak utuh. Data dan informasi lebih banyak dikuasai secara perorangan. Pengelolaan pun tergantung dengan kapasitas pegawai yang bersangkutan, disimpan secara personal. Ada yang terdokumentasi secara baik, namun banyak pula yang dibiarkan berserakan. Sehingga relatif merepotkan kala dibutuhkan setiap saat karena ada ketergantungan pada seseorang.

Artikel ini akan mengulas terkait kewenangan tata kelola data dan informasi serta mandat pembentukan kelembagaan dalam sejumlah regulasi. Kemudian direfleksikan dengan kelembagaan dan kewenangan yang sudah ada saat ini. Semoga bisa memberikan sedikit gambaran untuk menjawab pertanyaan dari artikel sebelumnya, apakah pendukung ekosistem dikatakan layak atau belum?

Regulasi Tata Kelola Data dan Informasi

Tata kelola data dan informasi pemerintah sudah ada sejumlah regulasi yang menjadi pegangan. Berikut beberapa regulasi dimaksud.

Pertama ada Undang-Undang Nomor 16 Tahun 1997 tentang Statistik. Secara spesifik UU ini memberikan mandat kepada Badan Pusat Statistik (BPS) sebagai penyelenggara statistik nasional. Namun di dalamnya ada sejumlah rambu-rambu penyelenggaraan statistik sektoral yang dimandatkan kepada instansi pemerintah. 

Pasal 12 menyebut bahwa statistik sektoral diselenggarakan sesuai lingkup tugas dan fungsinya, baik secara mandiri atau bersama dengan BPS. Statistik sektoral dimaksud dapat diperoleh dengan cara survei, kompilasi produk administrasi, dan cara lain sesuai dengan perkembangan ilmu pengetahuan dan teknologi. Sementara dalam hal statistik sektoral hanya bisa diperoleh dengan cara sensus berskala nasional, maka harus diselenggarakan bersama dengan BPS. Lebih lanjut Pasal 30 menyebut bahwa instansi pemerintah dapat membentuk satuan organisasi untuk melaksanakan statistik sektoral.

Mandat UU ini berupa pembentukan satuan organisasi untuk melaksanakan kegiatan statistik sektoral. Ketentuan mengenai tugas, fungsi, susunan organisasi, dan tata kerja satuan organisasi diserahkan sepenuhnya kepada instansi yang bersangkutan. Tidak secara spesifik disebut harus berbentuk Biro atau Pusat. Namun demikian sudah sepatutnya disesuaikan dengan besarnya kegiatan memperoleh data dan mengelola informasi, sebagaimana diulas pada artikel sebelumnya. Di samping itu, satuan organisasi yang melaksanakan statistik sektoral tersebut harus berkoordinasi dengan BPS dalam rangka menerapkan keseragaman konsep, definisi, klasifikasi, dan ukuran-ukuran yang telah dibakukan.

Kedua ada Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik. UU ini berfokus pada pembenahan sistem dokumentasi dan pelayanan informasi publik bagi Badan Publik. Badan Publik wajib menyediakan, memberikan dan/atau menerbitkan informasi publik yang berada di bawah kewenangannya. Ada sederet jenis informasi yang wajib disediakan dan diumumkan. Dalam mendukung kewajiban tersebut, Badan Publik harus membangun dan mengembangkan sistem informasi dan dokumentasi untuk mengelola informasi secara baik dan efisien sehingga dapat diakses dengan mudah.

Mandat dari UU ini adalah setiap Badan Publik wajib menunjuk Pejabat Pengelola Informasi dan Dokumentasi (PPID) agar dapat melaksanakan tugas dokumentasi dan pelayanan informasi publik. Pejabat ini bertanggungjawab di bidang penyimpanan, pendokumentasian, penyediaan, dan/atau pelayanan informasi, termasuk melakukan kajian terhadap permohonan informasi dan menyelesaikan sengketa.

Ketiga Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2016 yang merupakan perubahan atas UU Nomor 11 Tahun 2008 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik. Kehadiran UU ini  diharapkan menjadi solusi atas sejumlah persoalan penggunaan informasi yang kebablasan pada media elektronik dan media sosial. UU ini fokus pada penghormatan atas hak dan kebebasan dalam pengelolaan informasi dengan mempertimbangkan keamanan dan ketertiban umum. Karenanya landasan hukum banyak mengambil dari BAB XA UUD 1945 yang mengatur seputar hak asasi manusia. 

Dalam hal ini, penggunaan dan pemanfaatan teknologi informasi dan komunikasi ditujukan untuk memajukan kesejahteraan umum, dan mencerdaskan kehidupan bangsa serta memberikan rasa aman, keadilan, dan kepastian hukum, baik bagi pengguna maupun penyelenggara. Harus ada keseimbangan antara kebebasan dan menghormati hak asasi orang lain dalam tertib kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara.

Sementara itu, bagi instansi penyelenggara negara seperti halnya Kemenag, mempunyai kewenangan sebagai penyelenggara sistem elektronik. Mereka dapat menyediakan, mengelola dan mengoperasikan serangkaian perangkat dan prosedur elektronik dalam bentuk sistem. Sejumlah fungsi dalam sistem antara lain mempersiapkan, mengumpulkan, mengolah, menganalisis, menyimpan, menampilkan, mengumumkan, mengirimkan, dan menyebarkan informasi dalam bentuk elektronik. Karena itu instansi diminta harus menyelenggarakan sistem elektronik secara andal dan aman serta penuh tanggung jawab.

Keempat Peraturan Presiden Nomor 39 Tahun 2019 tentang Satu Data Indonesia. Peraturan ini muncul dari keresahan yang dirasakan secara nasional akan keandalan data dalam perencanaan dan pengendalian pembangunan. Data dari Kementerian dan Lembaga (K/L) tidak mudah diakses, terlebih mengalami kesulitan saat dikonsolidasi. Karena itu perlu upaya membakukan sejumlah landasan data, seperti standar data, metadata, interoperabilitas dan penggunaan kode referensi secara bersama.

Melalui Perpres ini, setiap K/L wajib menunjuk satu Walidata dan menetapkan produsen data. Walidata merupakan unit yang bertanggungjawab dalam pelaksanaan kegiatan pengumpulan, pemeriksaan dan pengelolaan serta penyebarluasan data yang disampaikan oleh produsen data. Kewenangan produsen data pun diatur untuk memproduksi data sesuai kewenangan sesuai prinsip satu data, yakni memenuhi standar data, memiliki metadata, memenuhi kaidah interoperabilitas, dan menggunakan kode referensi atau data induk.

Kelima Peraturan Presiden Nomor 95 Tahun 2018 tentang Sistem Pemerintahan Berbasis Elektronik (SPBE). Fokus dari Perpres ini untuk mewujudkan tata kelola pemerintahan yang bersih, efektif, transparan, dan akuntabel serta pelayanan publik berbasis elektronik. Sehingga dalam pelaksanaannya, setiap instansi perlu menyusun dan menyelaraskan proses bisnis layanan antar unit organisasi berdasarkan arsitektur SPBE. Memastikan ketersediaan anggaran dan keamanan serta kelancaran layanan yang diselenggarakan.

Terpenting dari amanat Perpres ini adalah setiap instansi dalam menyelenggarakan SPBE, harus berjalan selaras secara terpadu dengan SPBE Nasional. Instansi harus melakukan penyesuaian terhadap arsitektur, peta rencana, rencana dan anggaran, proses bisnis, keandalan data dan informasi, infrastruktur, aplikasi, keamanan, dan layanan.

Kelembagaan Pengelola Data dan Informasi

Pertama Peraturan Menteri Agama Nomor 42 Tahun 2016 tentang Organisasi dan Tata Kerja Kementerian Agama. Melalui peraturan ini, Kemenag membentuk organisasi dan membagi tugas dan fungsi sesuai kewenangan. Terkait dengan tugas pengelolaan data dan informasi, dapat kita lihat secara jelas tertulis di semua unit eselon I.

Sekretariat Jenderal sebagai sentra dukungan administrasi bagi seluruh unit organisasi, tugas dan fungsi pengelolaan data secara spesifik ada di tiga Biro. Di Biro Perencanaan, Bagian Data Perencanaan dan Kerja Sama Dalam Negeri. Di Biro Kepegawaian, ada Bagian Data, Informasi, dan Naskah Kepegawaian. Di Biro Humas, Data dan Informasi, jelas ada Bagian Data dan Bagian Teknologi dan Sistem Informasi. Selain itu, di setiap sub Bagian Tata Usaha semua Biro dan Pusat, punya tanggung jawab dalam pelayanan urusan data sesuai kewenangannya.

Pada Direktorat Jenderal Pendidikan Islam, tugas pengelolaan data pendidikan Islam dimandatkan kepada Bagian Data, Sistem Informasi, dan Hubungan Masyarakat di Sekretariat. Namun ada pula pengelolaan data di Bagian Organisasi, Kepegawaian, dan Hukum. Selain itu ada tugas pelayanan urusan data masing-masing direktorat yang menjadi bagian tugas dari sub Bagian Tata Usaha.

Pada Direktorat Jenderal Penyelenggaraan Haji dan Umrah, ada dua Bagian yang secara eksplisit melaksanakan tugas pengelolaan data, yakni Bagian Perencanaan dan Hubungan Masyarakat, dan Bagian Organisasi, Kepegawaian dan Hukum. Juga ada Subdirektorat Data dan Sistem Informasi Haji Terpadu yang melaksanakan data dan sistem informasi haji terpadu. Selain itu di setiap sub Bagian Tata Usaha juga melaksanakan tugas pelayanan urusan data. 

Pada Direktorat Jenderal Bimbingan Masyarakat Islam, ada dua Bagian yang secara eksplisit melaksanakan tugas pengelolaan data, yakni Bagian Organisasi, Kepegawaian, dan Hukum, dan Bagian Data, Sistem Informasi, dan Hubungan Masyarakat. Selain itu ada dua subdirektorat yang juga melaksanakan pengelolaan data, yaitu Subdirektorat Dakwah dan Hari Besar Islam, dan Subdirektorat Kelembagaan dan Informasi Zakat dan Wakaf. Pelayanan urusan data juga dilakukan oleh setiap sub Bagian Tata Usaha.

Untuk Direktorat Jenderal Bimbingan Masyarakat Kristen, Direktorat Jenderal Bimbingan Masyarakat Katolik, Direktorat Jenderal Bimbingan Masyarakat Hindu, dan Direktorat Jenderal Bimbingan Masyarakat Buddha, memiliki struktur dan kewenangan pengelolaan data persis sama. Di sana ada dua bagian yang melaksanakan, yakni Bagian Perencanaan dan Sistem Informasi, dan Bagian Organisasi, Kepegawaian, dan Hukum. Selain itu pelayanan urusan data juga dilakukan oleh setiap sub Bagian Tata Usaha.

Pada Inspektorat Jenderal, tugas pengelolaan data ada pada Bagian Pengelolaan Hasil Pengawasan, Sistem Informasi, dan Pengaduan Masyarakat, dan Bagian Kepegawaian dan Umum serta Inspektorat Investigasi.

Pada Badan Penelitian dan Pengembangan, dan Pendidikan dan Pelatihan, tugas pengelolaan data ada di Bagian Perencanaan, Kerja Sama, dan Sistem Informasi, dan Bagian Organisasi, Kepegawaian, dan Hukum. Serta pelayanan urusan data juga dilakukan oleh setiap sub Bagian Tata Usaha.

Pada Badan Penyelenggara Jaminan Produk Halal, tugas pengelolaan data ada di Bagian Perencanaan dan Sistem Informasi, dan Bagian Organisasi, Kepegawaian, dan Hukum, serta Bidang Registrasi Halal. Juga pelayanan urusan data juga dilakukan oleh setiap sub Bagian Tata Usaha.

Kemudian ada Peraturan Menteri Agama Nomor 19 Tahun 2019 tentang Organisasi dan Tata Kerja Instansi Vertikal Kementerian Agama. Ketetapan ini mencakup pelaksanaan tugas dan fungsi Kementerian Agama di kantor wilayah Kementerian Agama provinsi dan kantor Kementerian Agama kabupaten/kota. Melalui ketetapan ini, tugas pengelolaan data dan informasi secara eksplisit tertulis di beberapa unit kerja.

Pada kantor wilayah, fungsi pengelolaan data muncul di Bagian Tata Usaha, Bidang Pendidikan Madrasah, Bidang Pendidikan Diniyah dan Pondok Pesantren, Bidang Pendidikan Agama Islam, Bidang Penyelenggaraan Haji dan Umrah, Bidang Urusan Agama Islam, Bidang Penerangan Agama Islam, dan Pemberdayaan Zakat dan Wakaf, Bidang Bimbingan Masyarakat Islam, Bidang Bimbingan Masyarakat Kristen, Bidang Bimbingan Masyarakat Katolik, dan Bidang Bimbingan Masyarakat Hindu. Bahkan fungsi pengelolaan data muncul di struktur Pembimbing Masyarakat Kristen, Pembimbing Masyarakat Katolik, Pembimbing Masyarakat Hindu, Pembimbing Masyarakat Buddha, dan Pembimbing Masyarakat Konghucu.

Tidak tanggung-tanggung, sejumlah struktur setingkat eselon IV secara spesifik menggunakan nomenklatur data atau informasi, seperti Seksi Kelembagaan dan Sistem Informasi Madrasah, Seksi Sistem Informasi Pendidikan Diniyah dan Pondok Pesantren, Seksi Sistem Informasi Pendidikan Agama Islam, Seksi Administrasi Dana Haji dan Sistem Informasi Haji dan Umrah, Seksi Bina Lembaga dan Sarana  Prasarana Kantor Urusan Agama, serta Sistem Informasi Urusan Agama Islam, Seksi Kelembagaan dan Sistem Informasi Bimbingan Masyarakat Kristen, Seksi Kelembagaan dan Sistem Informasi Bimbingan Masyarakat Katolik, Seksi Kelembagaan dan Sistem Informasi Bimbingan Masyarakat Hindu.

Sementara pada kantor Kemenag kabupaten/kota, fungsi pengelolaan data muncul di Subbagian Tata Usaha, Seksi Pendidikan Madrasah, Seksi Pendidikan Diniyah dan Pondok Pesantren, Seksi Pendidikan Agama Islam, Seksi Penyelenggaraan Haji dan Umrah, Seksi Urusan Agama Islam dan Bina Syariah, Seksi Penerangan Agama  Islam  dan  Pemberdayaan Zakat dan Wakaf. Fungsi ini juga muncul di Penyelenggara Kristen, Penyelenggara Katolik, Penyelenggara Hindu, dan Penyelenggara Buddha.

Dari dua KMA itu saja, sudah tergambar banyaknya silo data dan informasi secara eksplisit nyaris sama dengan jumlah struktur terkecil di Kemenag, di pusat, kanwil, dan kabupaten/kota. Belum termasuk silo yang terbentuk secara implisit. Mereka melaksanakan kegiatan, menyelenggarakan sistem informasi, menghasilkan data, menyimpan, dan seterusnya. Jenis silo data ini jumlahnya jauh lebih banyak dibandingkan struktur itu sendiri. Sebagai contoh, di Direktorat Jenderal Pendidikan Islam ada begitu banyak sistem yang dikelola oleh unit yang tidak memiliki kewenangan secara eksplisit dalam regulasi. Penguasa data dan informasi ada di mana-mana, tersebar di berbagai lini struktur, pelaksana kegiatan, dan aktivitas lainnya. Mereka bisa membangun silo untuk menyimpan dan menguasai data dan informasi.

Berikutnya kita lengkapi gambaran dengan kondisi lembaga pendidikan. Untuk lembaga pendidikan dasar menengah, hampir seluruh aktivitas terpusat di tata usaha. Artinya setiap lembaga pendidikan yang jumlahnya puluhan ribu itu punya kuasa memproduksi dan mengelola data. Sungguh suatu ekosistem data raksasa dunia pendidikan.

Begitu pula untuk pendidikan tinggi. Kondisinya lebih beragam. Ada yang berbentuk universitas, institut, sekolah tinggi, dan ada fakultas dari sebuah perguruan tinggi umum. Struktur dan kewenangan pengelolaan data dan informasi biasanya tergantung dari dokumen statuta yang mereka susun.

Menata Mozaik Data dan Informasi

Sebuah pekerjaan besar untuk sinergikan penguasa informasi, membangun kesadaran bagi setiap pelaku, menyelaraskan kewenangan sekaligus menyatukan silo data dalam sebuah orkestra ekosistem. Semua itu tidak mungkin dikerjakan secara parsial. Tapi harus dilaksanakan secara masif, perencanaan matang, cermat, dan dukungan para pihak terkait.

Untuk mencapai ke sana tentu tidak akan mudah. Ada beberapa strategi yang bisa dilakukan antara lain pembenahan kelembagaan, memadukan nafas regulasi, menyusun prinsip satu data, menyusun proses bisnis berorientasi pelayanan publik berbasis elektronik, dan penguatan kapasitas pengelola. Ketika semua itu berjalan selaras, akuntabilitas dan transparansi tata kelola pemerintahan akan terkerek membaik.

Dari uraian pembentukan kelembagaan dan pemberian wewenang terkait pengelolaan data dan informasi, tampak ada gap cukup siginifikan. Sebelumnya sepakat bahwa data dan informasi mengalir di setiap aktivitas dan proses bisnis yang dijalankan. Terlepas dari volume aktivitas yang dijalankan, mestinya kewenangan tetap harus diberikan. Namun dari sebelas unit organisasi eselon 1, kewenangan itu terasa sekali perbedaannya.

Di Setjen, konon pengelolaan data perencanaan muncul karena data yang ada kurang dapat diandalkan dalam proses perencanaan. Sehingga perlu tangan sendiri untuk mengumpulkan agar datanya lebih baik. Begitu pula pengelolaan data kepegawaian, telah lama menjadi bagian dari kendali pegawai. Keduanya sudah muncul sebelum unit bernama Pusat Informasi Keagamaan dibentuk melalui PMA Nomor 1 Tahun 2001. Jauh sebelumnya, sekitaran tahun 1997, cikal bakal EMIS dan Siskohat dibangun. Kini mereka menjadi raksasa sistem informasi di Kemenag ini.

Ketimpangan berikutnya tampak belum terakomodir sejumlah mandat dari regulasi ke dalam kewenangan unit organisasi. Regulasi sering dibuat kedodoran mengikuti perkembangan kebutuhan dan tuntutan layanan publik. Hal ini berdampak terhadap lambatnya implementasi sehingga output sering tertinggal.

Tata kelola data dan informasi harus mendukung strategi dan tujuan bisnis. Sehingga dapat dikatakan sangat erat kaitannya dengan otoritas dan kendali tugas dan fungsi. Di dalamnya mencakup perencanaan, pelaksanaan dan pengawasan dalam segala aspek. Hampir tidak ada satu pun aktivitas yang tidak melibatkan data. Data berperan sebagai input sekaligus output. Karena itu, data harus didefinisikan secara jelas, jenisnya, relasinya, dan berjalan di atas proses bisnis mana. Agar tidak terjadi tumpang tindih kewenangan yang berujung pada rendahnya kualitas data.

Kapasitas pengelola menjadi kunci keberhasilan implementasi. Menghadapi data dalam berskala besar tidak mungkin lagi ditata dengan cara manual dan konvensional. Harus mengikuti terobosan logika dan algoritma, juga perkembangan teknologi informasi dan komunikasi.

Semua strategi tersebut harus dijalankan secara berkesinambungan tanpa menimbulkan gesekan dengan penguasa informasi dan mengganggu aktivitas pelaksanaan kegiatan. Niscaya secara perlahan kondisi bisa diperbaiki. Bersambung...

Fungsional Statistisi Ahli Madya Rosidin